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林牧矛盾是制约水保生态体系建设的一个重要因素。临汾市是山西省水土流失比较严重的地市之一。建国以来，在上级水利水保部门的大力支持下，各级党委和政府带领广大人民群众为治理水土流失，改善生态环境做了大量艰苦的工作，取得了显著的成绩。特别是近几年来，随着水保世行项目、黄河重点支流项目、黄河生态工程项目等一批重点水土保持治理项目的实施，有效地推动了“四荒”拍卖、水保庄园大户治理的快速发展，使水土保持治理速度和治理质量都跃上了一个新的水平。但是，由于过去多年没有合理地解决好林牧矛盾问题，导致在一定区域内的林牧矛盾十分尖锐，出现了“年年造林不见林”的怪象。为了彻底改变这种状况，抓住国家加大水土保持投资的有利时机，尽快根治水土流失，改善生态环境，临汾市水利部门加大工作力度，深入调查研究，探索出了一条在新形势下以禁牧轮牧为主要内容的正确处理林牧矛盾，实现人与自然和谐共处，支撑经济社会可持续发展的新路。
1、建立了一个完善的政策规章系统
1．1、禁牧轮牧政策。水土流失严重的山区各县都以县人大名义出台了关于实行禁牧轮牧，提高水土保持幼林保存率，加快生态环境建设，提高生态环境质量的决定、规定，并责成县人民政府组织实施。这些决定、规定等法规性文件，一般都阐明了本县市水保生态环境建设现状、任务、目的及实行禁牧轮牧对水保生态环境建设的意义等内容，并对禁牧轮牧政策的实施范围、步骤、措施进行科学的界定。比如，乡宁县出台了《关于在幼林区实行禁牧和禁垦的决定》明确规定：（1）各乡镇要认真贯彻治管并重的方针，高度重视流域综合治理的管护工作，做到有专门的管理机构、有专门的管护人员和制度，做到人员、报酬、责任三落实。（2）各乡镇要根据实际划定放牧范围，实行适时适地轮牧、迁牧，结合畜牧业品种结构调整，积极引导群众发展舍饲圈养，做到林牧分家；有综合治理工程的流域在幼林期禁止各种形式的放牧。（3）对违反规定在治理区放牧的行为，护林人员有权进行处罚，除责令损坏者恢复损坏工程外，每株树苗处以10元罚款。项目区原有的野外放牧牛羊，在流域治理开始前必须落实舍饲、迁养措施，对工程管护责任和措施不能落实的乡、村，水利局和项目办有权核减甚至取消项目。
1．2、区域性政策。主要是在县人大或县政府出台禁牧轮牧规范性文件的基础上，由县市水利职能部门在对本县市生态环境建设情况进行深入调查，并就禁牧轮牧的区域、范围、时段进行科学合理的规定，以此做到既符合自然客观规律，又能够为当地群众所接受。临汾市禁牧轮牧的区域一般是国家、集体投资治理的流域、“四荒”购治者投资治理的流域和水保庄园经济大户治理的流域；禁牧轮牧的范围一般是在工程区周围1—2公里以内；禁牧轮牧的时段为幼林成活后5年内。
1．3、调整畜牧产业结构政策。实行禁牧轮牧，加快生态环境建设步伐，并不是要否定发展畜牧业。治理水土流失，改善生态环境与发展畜牧业都是为了提高人民群众生活水平与生活质量，其根本目的是一致的。关键是要解决这对矛盾，正确处理好二者之间的关系，使之相互促进，协调发展。否则，就会形成因不合理放牧而造成生态环境破坏，又因生态环境破坏而制约放牧的恶性循环，最终必然导致人民群众生活水平无法提高。针对这一问题，临汾市决定在水土流失严重的东西山县进行养羊结构调整，压山羊上小尾寒羊，积极推广小尾寒羊圈养技术，并采取一系列有效措施，保证此项工作的顺利实施。
1．4、奖惩政策。水土保持是我国的一项基本国策，而禁牧轮牧又是事关水土保持生态环境建设成败的一项关键内容，为此，各级党委、政府必须把此项工作提高到实现人民群众的根本利益，实践“三个代表”的高度上来认识，抓紧抓好。临汾市在这方面的主要做法：一是把禁牧轮牧工作作为行政领导政绩考核的主要内容之一，与干部的提拔、调任、升级相挂钩。二是把禁牧轮牧工作与职能部门工作人员工资奖金相挂钩。三是对行为人实行经济奖惩。即对在规定时间内完成圈养、转移出售的牧养户奖励200—500元补偿费，反之，处罚牧养户2000元、乡镇政府2000元，同时奖励举报人员每次100元。
2、建立了合理的支持服务系统
禁牧轮牧工作能否取得成功的另一个关键因素就是有效合理地解决畜牧业的品种、出路，也就是解决农民的增收问题，如果这一问题得不到有效解决，禁牧轮牧，提高治理效益和森林覆盖率将只能是一句空话。近几年来，临汾市从实际情况出发，从以下六个方面入手，有效地解决了这一问题。
2．1、种植优良牧草，为发展畜牧业奠定基础。从流域规划时，我们就根据当地人口与自然资源状况，按照“农、林、牧、副全面发展”的原则对畜牧业发展做出科学的规划，合理确定牧草面积、牧草品种和载畜量，因地制宜地发展适合我市自然条件的紫花苜蓿、小冠花、红豆草等优良牧草，为割草养畜奠定基础。
2．2、调整饲养方式，变传统牧养为舍饲圈养。人大政府规范性文件出台以后，相关县水利职能部门深入水土保持重点流域乡村、“四荒”购治户集中地、水保庄园经济大户，耐心细致地做群众的思想工作，引导促使群众从社会经济可持续发展的大局出发，从个人长远利益出发，把局部利益与整体利益、当前利益与长远利益有机地结合起来，自觉地转移、出售现有牧养畜群，积极更新观念，接受舍饲圈养牲畜，促使饲养方式的转变。
2．3、积极引进优良圈养品种，促进畜牧品种更新换代。为配合禁牧轮牧工作的开展，各县市都成立了畜牧改良领导组，以畜牧局为依托，积极引进优良舍饲圈养牲畜品种，并进行合理分配。同时以民间养殖协会的形式建立优良牲畜品种繁育改良基地，既可以大大降低购种成本，减轻农民负担，又为大范围、快速度更新换代畜牧品种提供了充足的种源，有效地推动了禁牧轮牧工作的开展。
2．4、提供资金支持，保障禁牧轮牧工作顺利起步。畜牧养殖大户一般都具有一定的经济实力，进行畜牧品种更新换代的主要问题不是资金问题，而是观念问题，对这一部分群众主要采取了教育引导的方式。而对于那些每户牲畜很少，由多户集结成群牧养的畜牧养殖户来讲，畜牧品种更新换代的主要问题则是资金问题，这个问题不解决，直接影响禁牧工作的实施。临汾市水土流失地区的牲畜牧群大部分都属于这种情况。对于这一部分群众，他们主要采取积极的资金支持方式。资金来源主要是从扶贫资金、重点项目治理资金、县财政资金、煤炭补贴资金、银行借贷资金中按一定比例抽取，由政府职能部门按统一规划使用。
2．5、加强技术培训，使农民尽快掌握饲养、防疫、繁殖技术。为了使群众尽快掌握舍饲圈养牲畜品种的饲养、防疫、繁殖技术，临汾市先后从北京、山东、河北、甘肃等地请来畜牧专家30余名，举办培训班15期，培训养殖骨干群众750余人。经过培训的养殖骨干再以养殖协会活动的形式把技术传授给所有养殖户，从而为养殖结构的顺利调整，为广大群众的增收创造了良好的条件。
2．6、建立龙头加工企业，走畜牧产品深加工之路，促使农民增收。要真正实现人与自然和谐相处，建设优良的适应人类生存与生活的生态环境，最根本的是要减轻人类与牲畜对自然环境的压力。由牧养转变为舍饲圈养，一定程度上缓解了人与自然的矛盾，但随着人类对提高生活水平的无限制的追求，牲畜数量会呈现不断扩大的趋势，人与自然的矛盾依然存在，并在一定范围内还会加剧。为了从根本上解决这一问题，临汾市在多渠道开拓农民致富门路，发展农村经济的同时，重点扶持引导组建农牧产品龙头加工企业，目前已有大宁山羊肉加工厂等一批企业建成投产。这些企业不仅为农民收入多元化增长开拓了新路，而且极大地缓解了人类生存与生活对自然环境的压力。
3、建立了强有力的行政组织保障系统
3．1、以现行行政组织架构体系为依托，实行行政首长负责制。为保障禁牧轮牧工作的顺利实施和治理水土流失，改善、保护生态环境事业的健康发展，临汾市依托现行行政组织架构体系，建立了行政首长任期目标责任制，实行严格考核落实。同时由县（市、区）人大监督实施。
3．2、以水政监察大队和水保监督监测网络依托，实行工作人员责任制。禁牧轮牧工作相关县市水利局，每年把禁牧轮牧工作量化，确定具体指标，纳入水政监察和水保监督监测工作内容，与工作人员签定责任书。与工作人员工资、奖金、岗位、任免相挂钩。对工作出色，成绩突出的工作人员全额发放工资、奖金，优先提拔使用；对工作无起色，造成禁牧轮牧工作不能顺利进行的工作人员，除扣发一定比例的工资、奖金外，限定期限做好工作，在规定期限内仍不能做好工作者，调离原岗位，到其它岗位降级使用。工作人员责任制度的实施，极大地增强了工作人员的责任感，充分调动了其工作积极性，大大提高了生态环境建设的成效。
3．3、以受益区广大人民群众为依托，实行违法违纪监督制。聘请受益区内有一定思想觉悟和政治责任感的群众担任监督员，从事生态环境治理监督工作。监督员一是监督牲畜养殖户违章放牧行为；二是监督乡村行政领导、部门工作人员的工作责任、力度及其行政不作为行为。监督员有权对违法违章违纪行为进行检举揭发，政府根据具体情况对违法违章违纪行为进行严格查处，同时对监督员给予适当的奖励和补助。
禁牧轮牧的工作有效开展，是临汾市在水土保持生态环境建设方面所做的一种积极的探索，它不仅使水土保持治理效益有了较大幅度的提高，而且减轻了人类发展对自然环境的压力，为改善提高自然环境质量，支撑经济社会可持续发展，实现人与自然和谐相处奠定了良好的基础。目前该市重点流域治理工程两年以上幼苗保存率都达到了85%以上。世行水保项目、黄河多沙粗沙区项目、黄河重点支流项目等一批重点项目都顺利通过上级部门验收；全市有两个县被水利部命名为“十、百、千”生态环境建设示范县，有十八条小流域被水利部命名为“十、百、千”生态环境建设示范流域；有九个县通过了水利部水土保持监督执法达标验收。 |